集中建保障房不是优选择

严荣

近年来，为了缓解城镇中低收入住房困难群体的居住问题，中国大规模地推进了保障性安居工程建设。按照“省级负总责、市县抓落实”的工作原则，各级地方政府是具体落实保障房建设任务的责任主体。在政策实践中，许多地方都做出了在城市边缘区域集中成片建造保障房的选择。对这种行为选择的探究，既有助于更加全面地阐释中国住房保障政策的发展，也能加深对中国地方政府行为的认识。

保障房建设任务被逐层分解

从“十一五”期末开始，建立健全住房保障体系被提到了一个空前的高度。在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，国家不仅提出了3600万套保障性安居工程的建设任务，而且将其作为一个新增设的约束性指标。该任务指标随后被层层分解，直至具体建设项目。

1. 省级政府在五年规划中都明确建设任务。31个省（直辖市、自治区）都在各自的国民经济和社会发展“十二五”规划中提出要加大保障房的建设和筹措。其中，有16个省级政府将其作为约束性指标（表1），另有一些省级政府明确提出“确保完成国家下达的保障性住房建设任务”。

2. 每年逐级签订目标责任书。基于五年规划提出的总量目标，中央政府又将其分解为年度任务，每年以“国务院保障性安居工程协调小组”的名义与各省级政府签订《住房保障工作目标责任书》，将全国的年度任务分配给各省级政府。随后，省级政府、地（市）级政府也采取同样方式将年度任务逐级分解，直至各个具体的工程建设项目。

地方政府的资金压力暴增

为了完成保障房的建设任务，各级政府都加大了财政支持和资金投入的力度。比如，中央住房不仅直接提供财政资金支持，还先后出台了提供补助或贷款贴息、减免税收等方面的政策举措。但是面对规模空前的保障房建设筹措任务，地方政府仍然面临很大的资金压力。

1. 除了财政支出外，地方政府还需筹集较大规模资金用于保障房建设。根据公开报道，在“十二五”期间，全国共计划开工建设3730万套保障房，按照每套保障房13万元造价（包括配套基础设施建设的成本）计算，共需5万亿元的资金投入。其中，全国财政投入约1.9万亿元，占所需资金总额的39%左右。在各级财政投入中，中央财政支出约1.1万亿元，占全国财政支出的比重约为58%，占所需资金总额的比重约为22%。这意味着，各级地方政府要承担近80%的保障房建设支出，这其中约3万亿元需地方政府自行筹集（表2）。

2. 地方政府的融资行为受到规范管理。在“十一五”末期，地方政府的融资平台在数量上急剧增多，在债务融资规模上快速膨胀，既给金融系统造成巨大压力，也对宏观经济运行增添了诸多不确定性。在地方政府债务风险受到广泛关注的背景下，“十二五”期间，中央政府先后采取了一系列措施加强了对地方政府举债融资的管理。通过疏堵结合和规范管理，一方面赋予地方政府依法适度举债融资的权限，另一方面也坚决制止地方政府违法违规的举债行为。这些举措对地方政府自行筹集资金形成了约束，其中也影响到保障房建设融资。

在资金筹集压力骤增的背景下，如何完成中央政府下达的保障房建设任务，是地方政府必须破解的难题。

地方政府建设保障房的特征

在推进保障房建设的实践中，各地呈现出一些相似的特征，如大多选址在城市边缘区域、集中且规模化地新建、公共配套设施不完善等。

1. 在城市边缘区域选址。北京楼盘在1998年就启动建设位于昌平区的回龙观居住区和天通苑居住区，两个居住区都位于五环路以外，距离市中心均在20公里以上。有研究者通过考察北京各环线区域的保障房建设量，发现“距离城市中心区越远，保障性住房建设量越大”。从2003年开始，上海楼盘陆续在城市郊区规划选址大型保障房基地。目前已规划的30多个大型保障房基地广泛分布于上海的各个郊区县，甚至包括崇明县长兴岛的凤凰镇。

2. 大规模地集中建设。各地在城市边缘区域规划选址的保障房居住区普遍具有较大规模。如北京的回龙观居住区规划面积约920公顷，其中建设用地455公顷，总建筑面积490万平方米，其中经适房建筑面积388万平方米，规划总人口11万人；天通苑居住区规划面积约770公顷，其中建设用地423公顷，总建筑面积800万平方米，其中经适房建筑面积572万平方米，规划总人口15.6万人。再比如，上海市在2010年公布了12个大型保障房居住区的控制性详细规划，其中用地面积大的达7平方公里，小的也近2平方公里，规划入住人口多的约17万人，小的约5万人。又比如，重庆楼盘市在2011年开工建设了10个公共租赁住房项目，总建筑面积约922万平方米，总套数约13.77万套，其中建筑面积大的是位于重庆市渝北区的木耳公租房项目，设计总建筑面积180万平方米，约2.89万套。

3. 基础设施配套不够完善。大型保障房居住区普遍面临基础设施配套不够完善的问题，这其中既有居住区从新建到成熟需要一个较长周期的客观原因，也有大型保障房居住区规划和建设所特有的原因。比如，“南京楼盘市的经济适用房经常被布局在洼地上、铁路旁等城市边缘的荒凉地带，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，导致居民生活极不方便，交通、就业、生活成本较高”。再比如，在上海大型保障房居住区的运行过程中，“大多数公建配套设施的规划都采用以人口规模为依据、主要适用于商品住房小区的标准，没有考虑到以保障房为主的大型居住社区的特征，使得设施配置与居民需求不相匹配。另外，一些按规定应由当地政府建设的敬老院、托老所等养老服务设施和文体活动中心普遍缺配。还有一些配套设施，虽然已经建成，但迟迟没有启用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影响”。

财政压力下地方政府的

行为逻辑

尽管理论研究界普遍不赞成在城市边缘区域集中建造保障房，地方政府在政策实践中却普遍选择这种模式，这其中的原因在于地方政府需在经济分权与纵向控制紧密相连的一体化结构中做出选择。一方面，随着中国不断推进财权和事权下放的改革，地方政府在财政上享有相对充分的自主权，同时也强化了其利益动机；另一方面，中央政府保留了干部任命和关键指标的设定权，通过考核不同地方的相对绩效，利用官员升迁、重大项目安全、转移支付等方式强化了纵向控制。在这样一种结构中，由于中央政府对具体的保障房建设方式缺乏明确的规定，地方政府所做出的理性选择就是普遍在城市边缘区域集中建造保障房。

1. 在现有政治激励的制度安排中，为了完成中央政府下达的指标任务，地方政府会选择新建方式筹措房源。在地方官员的晋升竞赛中，中央政府和上级政府有绝对的权威。干部绩效考核制度构成了地方官员的主要激励基础，内部的任命制成为促使官员服从上级的主要机制。对于地方政府而言，一方面要服从中央政府下达的数量指标，另一方面要依靠经济增长数据在地方政府之间的相对绩效竞争中赢得优势。所以，对于保障房建设，地方政府“是否会落实”中央政府分解的数量指标不应该成为一个疑虑的方面，但地方政府“如何落实”以兼顾指标要求和地方经济增长则是一个讨论的问题。

根据相关政策规定，保障房的筹措方式主要包括新建、改建、收购、配建等方式。虽然大规模新建在初期需要投入相对较多的建设资金，但能较快地批量获得适合住房保障用途的房源，而且能通过和建设直接拉动地方生产总值的增长。收购存量住房并将之转化为保障房，或改变在建住房的性质并使之符合保障房要求，都需要投入大量资金，但相比新建方式，对地方生产总值增长的拉动效应会明显减弱。另外，相比新建方式，改建或收购方式要么需要直接使用财政资金，要么不利于安排配套商业设施，因而对地方政府和参建企业的吸引力都更弱。

在普通商品住房中配建一定比

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