地方举借土地储备贷款被叫停

长期以来，土地储备一直是地方政府拿来向银行业金融机构贷款的工具，而从2016年起，这条路再也走不通了。

2月23日，财政部联合国土资源部、中国人民银行、银监会发布的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称《通知》）明确，自2016年1月1日起，地方政府不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。到2016年年底，各地应将土地储备机构和从事政府融资等其他非土地储备职能的业务相分离。

“近年来地方债务偿还风险问题备受关注，此次正式叫停土地储备贷款、清理土地储备机构的根本目的就是让地方债务由银行抵押贷款路径转为市场发债路径，不再让土地变身地方政府融资工具，在规范土地储备和资金管理的同时，也对地方政府举借债务行为进行规范。”3月1日，浙江大学公共管理学院土地管理系杨遴杰接受中国建设报记者采访时表示。

地方债需另找钱路

按照相关规定，地方土地储备机构的职能是先将依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使其达到“熟地”标准--即土地平整，水电气热齐全后，再经过“招拍挂”程序投入土地市场。这其中很多时候就会涉及到开发模式以及融资问题。

然而，在上述《通知》未正式出台前，土地的收支、涉地融资常常成为地方财政可以借机操作的“弹性环节”，土地储备机构以储备土地为抵押资产向银行贷款，进行项目的前期开发、相关补偿，然后等土地出让后再去还钱的循环模式经常被使用。

一位市级土地储备中心主任接受媒体采访时也透露，由于地方融资功能有限，土地储备机构从银行融来的信贷资金除用于前期开发外，不排除还有很多被挪走做城市基建等。“这样一来不仅容易导致清查地方账本时的混乱，而且还在一定程度上助推了地方债务的增加。”

对此，除正式叫停地方政府举借土地储备贷款外，《通知》还明确，自2016年1月1日起，各地土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集。

与此同时，针对土地储备机构，《通知》明确，各地区应结合事业单位分类改革，对现有土地储备机构进行全面清理。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

“这样一来，剪断了土地出让过程中可能会被多机构多重操作的‘弹性环节’，土地入市交易有望进一步回归市场化。地方债也将通过走市政债程序被纳入预算进行统一管理，利于减轻风险。”杨遴杰说。

有望减少地方囤地现象

过去很长一段时间里，各地在出让土地方面，可以说是“九龙治水”，大家都成立很多平台公司，然后拿着土地作为筹码到银行等金融机构进行融资。

“一般都是先通过比较低的价格收储下来赚取差价，这种做法客观上确实可以筹集到资金，但弊端也很多，特别是由于不同的机构都参与到土地收储过程中，导致价格混乱；另外这种做法也使土地开发缺乏统一规划，各施其政，导致很多地方重复性开发，土地浪费十分严重，资源不能得到合理应用。”申银万国证券研究所首席分析师桂浩明表示。

针对土地资源合理利用问题，《通知》明确，2016年1月1日起，各地土地储备总体规模应根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。

“目前一些地方存在过大规模的土地存储，按《通知》要求减少大规模的超前储备后，地方政府囤积土地的现象应该会少一些，批下来多少地，都将尽早转化为市场供应，而不是批而未供。”杨遴杰后表示。